“Las críticas no serán agradables,
pero son necesarias.”
La Política
Industrial: Definición y ámbito
Dada la amplia bibliografía que podemos encontrar sobre política industrial, es
necesario en esta parte definir los aspectos que entendemos como política
industrial, a saber;
1. El ámbito y elementos;
2. El marco de la teoría económica que sustento la aplicación de los
programas de políticas orientados al desarrollo industrial del país.
Para empezar a definir “política industrial” es indisoluble considerarla como una
“política específica” dentro del ámbito de las políticas públicas, por esto
recordemos que:
“…Las políticas públicas se refieren a actividades materiales o
simbólicas que gestionan las autoridades públicas…”
Por lo tanto, la política industrial está indisolublemente ligada a la
actividad que ejercen las “autoridades” en la esfera pública. Pero, al
adentrarnos en el análisis de las políticas públicas, debemos tener en claro
que la política industrial tiene un carácter particular que nos obliga a
definirla y delimitarla como objeto de estudio, para esto es preciso comenzar
por la definición más tradicionalmente aceptada que afirma:
“La política industrial comprende
aquellas medidas que apuntan a modificar de manera coordinada la estructura
industrial por sectores incidiendo coordinadamente en la estructura a nivel
regional y fomentando la competitividad y productividad”.
Más allá de esta definición categórica que define a la política
industrial por sus objetivos, lo esencial es entender a la política
industrial desde el fenómeno en si, como manifestación de
un conjunto heterogéneo de acciones de política pública llevadas a cabo por
distintos agentes en un lugar y período determinado históricamente de una
sociedad dada.
A su vez, la política industrial comprende aquellas medidas que tienen
por fin:
1. Modificar coordinadamente la estructura industrial por sectores
2. Coordinar la estructura industrial a nivel subregional.
3. Fomentar la competitividad.
La política industrial representa un
ámbito que en el transcurso de los últimos años, ha experimentado un cambio profundo
en cuanto a sus fines y mecanismos. Durante los mediados de las década de 1970,
comenzaron a surgir las primeras voces contra los patrones tradicionales de
política industrial tal como era concebida durante el proceso de desarrollo
adoptado por el país y en casi toda Latinoamérica y denominado“Industrialización por Sustitución de importaciones”.En este proceso
las acciones o programas se orientaban a los siguientes mecanismos:
1. Fomento de campeones nacionales en una economía cerrada
2. Direccionamiento de la inversión en función de los programas de
políticas
3. Propiedad pública de las industrias consideradas “estratégicas” para
llevar adelante el proceso de desarrollo.
4. El fomento de la localización de industrias en aquellas zonas con
debilidades estructurales a fin de darle impulso a las regiones.
Básicamente, el debate sobre la
política industrial se ubicó en torno a las dos posturas de la teoría
económica, “ortodoxia vs heterodoxia”.
1. La vertiente más ortodoxa: reclamaba por la supresión de todas
las medidas que pudieran ser consideradas como instrumentos de
intervención gubernamental en el desarrollo de las políticas industriales.
2. Una variante más moderada: apoyaba el uso de mecanismos de
política industrial en tanto y en cuanto tuvieran aplicación sectorial de tipo
“horizontal”, y por lo tanto no fuesen considerados selectivos.
Por otra parte, entre los teóricos
más pragmáticos de los años ´80, especialmente en los países más desarrollados
se comenzó a desarrollar un nuevo entendimiento de la política industrial
enfocado en tres conceptos básicos:
1. Fomento de nuevas
industrias con potencial de crecimiento
2. Incentivos para la
creación de nuevas empresas
3. Aprovechamiento de
nuevos mecanismos integradores en base a redes, en el que el Estado, si bien juega
un papel preponderante, coordina sus actividades con sindicatos, empresarios,
institutos de investigación y trabajadores, a fin de desarrollar estrategias y
mecanismos de política industrial.
Limitaciones
conceptuales de la política industrial en el ámbito de las políticas públicas
El problema de la delimitación conceptual de la política industrial
trasciende diversos ámbitos en el desarrollo de las políticas públicas.
Inclusive sería posible argumentar que la política industrial como tal podría
ser considerada una “Subsidiary Policy”, ya que por sí misma
no posee mecanismos propios sino que le son dados por la articulación
coordinada de las políticas públicas a saber:
1. Políticas de adquisiciones públicas
2. Políticas de subvenciones y subsidios
3. Protección de la industria naciente
4. Política de fomento a la ciencia y la tecnología
Empíricamente, la política industrial
es más una herramienta de coordinación de la política económica más que un
ámbito de la política delimitado en sí mismo. Esta “coordinación de políticas” ejerce particular
influencia sobre la articulación de las siguientes políticas:
1. Política tecnológica: Determina la elaboración o adquisición de insumos
y/o“Know How” en función del
esquema; estructura, metas e incentivos de los programas de desarrollo
productivo.
2. Política de la competencia: Determina la
aplicación de medidas de protección a la industria naciente, hoy día las
empresas en una determinada instancia de competitividad son impulsadas a salir
a los mercados externos.
3. Política de empleo: Se vincula directamente con los
objetivos de la política industrial.
4. Política comercial externa: La aplicación de
medidas arancelarias y para - arancelarias, cuotas, regulaciones
sanitarias, acuerdos comerciales, y otras herramientas son determinantes en el
desarrollo endógeno de estructuras productivas.
5. Política de infraestructura: Es una condición
esencial para el desarrollo industrial, ya que las mejores ganancias de
competitividad de una industria pueden dilapidarse rápidamente debido a la
falta de inversión en infraestructura a saber: rutas; puertos; nodos logísticos
intermodales; comunicaciones; energía; y otros.
6. Políticas de desarrollo local y regional (Promocional): El estímulo a la inversión extranjera directa (IED) hacia las regiones
vía desgravaciones fiscales fue un mecanismo muy utilizado en el país para
alentar el desarrollo productivo en las áreas más rezagadas.
7. Política financiera y cambiaria: El uso del tipo de
cambio como barrera que favorece las exportaciones es fundamental para desarrollar
aquellos sectores que, modificando la estructura de incentivos comienzan a
producir sustituyendo las importaciones.
8. Política medioambiental: Las políticas
públicas orientadas hacia un desarrollo sustentable, han ganado cada vez
más espacio en la agenda de la política industrial.
Las orientaciones y programas de
políticas públicas en los ámbitos citados previamente van a determinar el
carácter de un conjunto de estímulos en la asignación de los factores
productivos que incidirán en la estructura productiva del país. Esto es lo que
podemos denominar finalmente como política industrial, siempre teniendo en
cuenta la necesidad de la comprensión “holística” del fenómeno en la que “el todo es mucho más que la suma de las partes”.
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